O Prof. Mário Aroso de Almeida
define os contra-interessados como “as pessoas a quem a procedência da acção
possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a
qual se insurge o autor, e que possam ser identificadas em função da relação
material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”, indo
de encontro à solução do art. 57º.
No moderno Direito
Administrativo, os interesses e as relações jurídicas relacionadas com o
exercício de poderes de autoridade por parte da AP são complexas, havendo uma
multipolaridade de posições, isto é, há um conjunto alargado de pessoas cujos
interesses são afectados pela actuação da Administração. Se num caso concreto
pode um interessado ter interesse na anulação de um acto administrativo, pode
outro ter interesse na sua manutenção, por ser beneficiário deste acto. Veja-se
por exemplo na condenação à emissão de uma ordem de demolição. Temos, por um
lado, o interesse de um vizinho que pretende esta demolição porque o prejudica
de alguma forma e, por outro, o interesse do proprietário do imóvel na
manutenção da obra. Estas pessoas são titulares de verdadeiros direitos
subjectivos. O art. 10º no seu número 1 confere legitimidade passiva a estes
titulares, reconhecendo-lhes o estatuto de verdadeiras partes demandadas, numa
situação de litisconsórcio necessário passivo. O art. 10º/8 permite o
chamamento a juízo de outras entidades administrativas. Assim, permite que
participem no processo as autoridades administrativas dotadas de competência
conexa com a da autoridade da ré.
Também numa acção de condenação à prática do acto devido, o art. 68º/2
reconhece legitimidade aos contra-interessados “a quem a prática do acto
omitido possa prejudicar” ou “que tenham legitimo interesse em que ele não seja
praticado”. Em sede de impugnação de acto administrativo, confere-lhes
legitimidade o art. 57º.
O Prof. Vasco Pereira da Silva critica a denominação destes sujeitos como
“contra-interessados” porque, referindo-se ao art. 57º, argumenta que estes são
verdadeiros sujeitos principais da relação jurídica multilateral, enquanto
titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração.
Outro argumento que o Prof. Invoca é a própria sistemática do Código.
Reconhecendo-lhes a
titularidade de posições jurídicas tem-se obrigatoriamente que lhes atribuir um
estatuto processual adequado à defesa das suas posições. Sendo titulares de
direitos subjectivos, beneficiam da garantia de tutela jurisdicional efectiva
prevista nos artigos 20º e 268º/4 da CRP. O princípio da tutela jurisdicional
efectiva garante-lhes meios de intervenção processual, visto serem titulares de
posições jurídicas subjectivas. Como o Dr. Francisco Paes Marques afirma, há
ainda que ir mais longe, visto que “a correspectividade entre os direitos
subjectivos de que são titulares tanto o autor como o contra-interessado (de
tal forma que a satisfação do direito de um deles implicará automaticamente a
frustração do exercício do direito do outro) pressupõe que os dois se encontrem
numa posição de paridade face ao âmbito de protecção da garantia
institucional”. Sendo ,assim, o autor e o contra-interessado partes numa
”posição de paridade” há que reconhecer que o princípio de igualdade das partes
(art. 20º/4 da CRP) é também desta forma efectivado, trazendo consequências,
como o exercer do princípio do contraditório (art. 32º/5 da CRP). Deste modo, o
Dr. propõe trazer à colação dois sub-princípios da tutela jurisdicional
efectiva, o princípio do acesso aos tribunais e o princípio das competências de
conformação processual.
O artigo 57º do CPTA
confere legitimidade aos contra-interessados, em sede de impugnação de acto
administrativo. Existem três critérios auxiliadores de identificação destes
sujeitos:
- critério do acto impugnado;
- critério da posição substantiva
de terceiro;
- critério dos efeitos da
sentença.
O primeiro
critério permite uma identificação dos contra-interessados através do acto
administrativo que atribui uma específica vantagem a este terceiro, que
pretende manter o título jurídico que lhe concedeu a vantagem. Este critério é
alvo de críticas, visto que, por exemplo, não tem em conta as situações em que
não existe acto administrativo e o recorrente pretende agir perante uma omissão
da Administração.
O segundo critério
sustenta que o contra-interessado tem um interesse pessoal, directo e actual em
relação ao do recorrente, mas contrário. Deste modo, existe uma relação
jurídica administrativa multilateral.
Por fim, o
terceiro critério determina os contra-interessados através dos efeitos da
sentença, isto é, pelas esferas jurídicas que vão ser afectadas pela pronúncia
jurisdicional, através de um juízo de prognose. Este é a doutrina dominante na
Alemanha e a posição que o Dr. sustenta. Refira-se o seu argumento: “se a lesão
na esfera jurídica de terceiros apenas ocorre, de forma efectiva, depois da
decisão final do processo, haverá que tentar, mediante um raciocínio
“causal-teorético”, proceder a uma antecipação desses efeitos futuros, chamando
ao processo o terceiro que previsivelmente será afectado”. Acrescenta ainda “se
o objectivo do contra-interessado é a manutenção do status quo anterior
ao processo impugnatório, será apenas através dos efeitos constitutivos da
sentença que essa situação de vantagem poderá vir a ser eliminada”.
O CPTA adopta
um critério misto, combinando os diferentes critérios. Na parte em que o art.
57º refere “a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente
prejudicar”, consagra nitidamente o critério dos efeitos da sentença. Mas, ao
referir “que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado”,
consagra também o critério do acto impugnado. Esta consagração aumenta o
universo dos eventuais contra-interessados, já que poderá ser qualquer pessoa
que detenha a mera titularidade de um legítimo interesse na manutenção do acto
impugnado. Por fim, a teoria da posição substantiva do sujeito também é visada
neste preceito, já que refere-se aos “que possam ser identificados em função da
relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.
Criticando esta
solução mista do código, o Dr. Paes Marques propõe os seguintes requisitos para
alguém ser considerado contra-interessado:
- Estivesse
claramente investido numa situação de vantagem atribuída directamente pela
ordem jurídica (um direito subjectivo);
- Detivesse um
interesse em colisão directa com o autor, de tal forma que a satisfação do
interesse de um implica, necessariamente, a frustração do interesse do outro;
- Que essa
frustração ou satisfação decorresse de forma directa e imediata da sentença.
Deste modo
conclui-se que os sujeitos de uma relação multilateral controvertida podem
intervir num processo iniciado por outrem. Assim, os contra-interessados são
verdadeiras partes na relação jurídica multipolar e a sua falta num processo,
tendo em conta o art. 10º, pode gerar ilegitimidade passiva que obsta ao
conhecimento da causa. Convido os colegas a fazerem uma leitura da proposta do
Dr. Francisco Paes Marques, cuja exposição elucida quem será realmente o
contra-interessado num processo administrativo.
Bibliografia:
- Francisco Paes Marques, A efectividade da tutela de terceiros no
contencioso administrativo, Edições Almedina, 2007.
- Vasco
Pereira da Silva, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2º
edição, Edições Almedina, 2008.
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Edições
Almedina, 2010.
Sem comentários:
Enviar um comentário