Na fronteira entre norma e acto administrativo – um caso de (in)competência absoluta

Nos termos do Ac. do Tribunal Central Administrativo Sul de 17 de Maio de 2012 (António Vasconcelos), veio discutir-se se do art. 156.º da Lei 53-A/2006, de 29 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2007, se extraía uma norma ou um acto administrativo, concluindo-se pela primeira das opções. Reproduz-se aqui o sumário:

“I – O acto normativo visa regulamentar em abstracto a situação de um universo geral de destinatários, ao contrário do acto administrativo que tem por fim produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.

II – O comando de que “cessam, com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde”, tem essas características de generalidade e abstracção, pelo que é um verdadeiro acto normativo.

III – A validade desse acto normativo apenas poderá ser atacada com base em inconstitucionalidade ou ilegalidade por ofensa de lei com valor reforçado ( cfr. artigo 281º nº 1, nas suas diversas alíneas da CRP), o que é da competência do Tribunal Constitucional.

IV – Ao julgar verificada, por esse motivo, a excepção dilatória da incompetência absoluta do Tribunal, absolvendo os RR. da instância, o Tribunal a quo fez correcta interpretação e aplicação do disposto nos artigos 120º do CPA, 51º do CPTA e 494º al. a) e 493º nº 1 e 2 do CPC.”

O aresto aqui em apreço remete-nos para as características essenciais da norma. Importa, a título preliminar, fazer um breve excurso sobre o que se entende por generalidade e abstracção de um sentido de dever ser.

Para a qualificação de um sentido de dever ser como norma a doutrina tem encontrado na utilização de categorias o seu critério preferencial. “O que interessa para a generalidade é que a lei fixe uma categoria e não uma entidade individualizada” (Oliveira Ascensão, Introdução ao Estudo do Direito, pp. 506ss). Por sua vez, no que à abstracção diz respeito, diz o mesmo Autor que, para que ela se verifique, “os factos e as situações previstos pela regra não hão-de estar já verificados, são factos ou situações que de futuro se prevê que sobrevenham” (Ibidem, pag. 508).

Ora, o primeiro destes critérios é enganador. Vejamos:

Na proposição “os autores deste blog devem comer ervilhas” a previsão é composta por uma categoria: os autores deste blog. No entanto, ninguém ousaria dizer que os destinatários da norma não são determinados, sendo possível reconduzi-los aos alunos da subturma 8.

Alf Ross, vem, a este propósito densificar aquele critério, dizendo que não chega afirmar a existência de uma categoria. Ou melhor, que o conceito de categoria deve abranger uma dimensão temporal. “Em minha opinião, esta distinção há-que fazer-se da seguinte maneira. O sujeito está determinado individualmente quando está especificado como classe fechada, isto é, uma classe cuja pertença não pode variar logicamente com o tempo”. (O Conceito de Norma, pag. 142). A especificação temporal será encontrada por interpretação do enunciado jurídico, podendo estar implícita. Contudo, “uma vez fechada por uma especificação temporal, a categoria mantém-se fechada”.(Ibidem, pag. 143).

Ora, nos termos do 156.º da Lei 53-A/2006:

“Cessam, com efeitos a 1 de Janeiro de 2007, quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde”

Por interpretação daquele enunciado podemos extrair o seguinte sentido de dever ser: (i) previsão: quaisquer financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde; (ii) operador deôntico: devem (iii) estatuição: cessar.

Se, à primeira vista, o enunciado em causa parece ser dotado de generalidade por se recorrer a uma categoria, tal não parece proceder se for feita uma análise mais detalhada. A verdade é que o preceito encerra uma referência temporal implícita na estatuição. Só cessa o que já existir. Ora, este sentido de dever ser parece reportar-se apenas a factos passados, fechando a categoria a que se recorreu na previsão.

Diferente seria se o enunciado fosse construído da seguinte maneira: “não são admissíveis financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde”, não existindo, neste caso, qualquer referência temporal implícita. Assim a (i) financiamentos públicos de sistemas particulares de protecção social ou de cuidados de saúde (quer futuros, quer presentes, quer pretéritos) (ii) impõe-se (iii) a sua não admissibilidade.

Pelo que foi exposto deve considerar-se o enunciado aqui em apreço logicamente equivalente a um conjunto de sentidos de dever ser tendo cada um deles por sujeito uma entidade única – tratando-se, como tal, de um acto administrativo plural (Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, pag 81).

Cremos, pois, ao contrário do que foi decidido, que nos termos dos artigos 120º do CPA, 51º do CPTA e 494º al. a) e 493º nº 1 e 2 do CPC, os tribunais administrativos sempre seriam competentes.