Função Política - A Ovelha Negra do Contencioso Administrativo?

Com esta entrada pretende-se trazer à colação a problemática da existência (ou não) de poderes de cognição dos tribunais administrativos, no que diz respeito a actos praticados no exercício da função politica.

Ora cumpre, em primeiro lugar, examinar os dados históricos que temos ao nosso dispor.

O ETAF de 1984 dispunha, no seu artigo 4.º nº1 que

“ Estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto:

           a)       Actos praticados no exercício da função politica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exercício.”

É clara a intenção do legislador nesta redacção. Veda-se à administração a apreciação de todos e quaisquer litígios que envolvam actos políticos.

Todavia, com o ETAF de 2002, surgem alterações que, a meu ver, apontam no sentido de um alargamento das competências dos tribunais administrativos. De facto, na alínea a) do seu artigo 4.º nº2

“ Está nomeadamente excluída do âmbito de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:

           a)       Actos praticados no exercício da função politica e legislativa;”

Através da leitura deste preceito parece ser manifesta tal ampliação, já que se restringiu esta exclusão unicamente às acções de impugnação, ao contrário do que ocorria no texto de 1984. Assim estão impedidos os tribunais administrativos de fiscalizar ou anular estes actos, considerando-se vocacionado para o efeito o Tribunal Constitucional, embora, tal como aponta Mário Aroso de Almeida, “ na prática, estes actos sejam controlados politicamente e não pelo poder jurisdicional”

Por outro lado, e ainda neste sentido, o artigo 4.º nº1 alínea g) deixa sobre a alçada destes tribunais

    “g)   Questões em que, nos termos da lei, haja responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito publico, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.”

Não parece tratar-se de uma enumeração exaustiva ao se fazer menção a tais funções. A utilização da expressão “ incluindo” parece ter o prepósito de demonstrar o carácter exemplificativo daquela exposição e assim envolver todas as matérias cuja prática possa originar a responsabilidade de entidades públicas, atribuindo uma competência genérica aos tribunais administrativos para julgarem estas questões.

Contra este entendimento, Vieira de Andrade invoca a Lei nº 107-D / 2003, que alterou a redacção inicial do preceito em análise (que nunca chegou a entrar em vigor), eliminando a referência expressa que se fazia à função politica.

Assim, defende, acompanhado de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que, com esta alteração, se pretendeu afastar do âmbito destes tribunais a apreciação de litígios cujo objecto fossem actos políticos, devendo estes ser conhecidos no seio dos tribunais judiciais.

Seguindo o entendimento de Jorge de Sousa e Vasco Pereira da Silva, e salvo o devido respeito, não penso que o argumento acima exposto seja procedente, já que o artigo 4.º nº1 alínea g) tem como único elemento definidor a qualidade de pessoa colectiva de direito público a quem pode ser imputada a responsabilidade extracontratual e não a natureza do acto praticado, pelos motivos atrás expostos.

Para além disso, não seria, na prática, sustentável que se dificultasse a um particular a obtenção de tutela dos seus direitos, colocando entraves à efectivação do preceituado no artigo 22.º da CRP, por questões de jurisdição. É imperativo que se tenha em conta que, ao contrário dos tribunais judiciais, que por força do artigo 211.º da CRP seriam residualmente competentes para apreciar estes litígios, os tribunais administrativos são especialmente vocacionados para solucionar casos que envolvam responsabilidade emergente de actos de direito público, como os actos resultantes do exercício desta função.

Contudo, é de notar que não se pode considerar este elemento histórico como conclusivo, devido ao resultado antinómico a que nos conduz.

Efectivamente, e dependendo da interpretação de cada um, a análise dos factos mencionados apontará, com igual intensidade, para dois sentidos diferentes: Ou a supressão da referência expressa à função política no ETAF de 2002 exprime uma decisão de exclusão da apreciação de actos políticos no âmbito dos tribunais administrativos, ou a não inclusão de uma norma de afastamento expresso, como o referido 4.º nº1 alínea g) do ETAF de 1984, faz incluir dentro desse mesmo âmbito a apreciação de tais actos.

É assim necessário ter em conta o elemento interpretativo, de forma a atingir uma solução clara, que se apoie na letra da lei.

Como já foi exposto, o que resulta da alínea g) (bem como da h)), é um critério delimitador de integração, assente na qualidade da entidade responsável. Também não é possível retirar da leitura dos nº2 e nº3 do artigo em apreço nenhuma disposição que vede a apreciação por parte dos tribunais administrativos, de acções de responsabilidade extracontratual que tenham por base actos políticos.

Mais, surgindo dificuldades interpretativas dos preceitos normativos em questão, devido à alteração efectuada pela Lei 107-D/2003, estas são resolvidas com a observação da proposta de Lei nº 102/ IX que deu origem àquela, em que o legislador declara a sua intenção de “esclarecer que o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos se estende à apreciação de todos os litígios respeitantes à questão da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público”.

Poderia ser também invocada a inconstitucionalidade desta extensão, com base no artigo 212.º nº3 da CRP, já que este consagra que “ compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.

Todavia, a doutrina tem-se pronunciado no sentido de se entender esta disposição como uma proibição de alteração dos moldes fundamentais em que estes tribunais são construídos no que diz respeito à sua competência em razão da matéria, não se excluindo a possibilidade de se verificarem excepções, nomeadamente no sentido de atribuir legitimidade aos mesmos para apreciação de questões de outras matérias, desde que seja justificável.

Constitui, a meu ver, justificação suficiente as vantagens atrás enunciadas no que diz respeito à simplificação de obtenção de tutela dos direitos do particular.

Estes argumentos não são neutralizáveis. Todos eles apontam no sentido da inclusão dos actos emergentes do exercício da função politica no âmbito jurisdicional administrativo. Todos eles permitem afirmar serem legítimos tais poderes de cognição.

Será assim densificado, numa próxima entrada, o conceito de acto praticado no exercício da função política, de forma a possibilitar um melhor entendimento da problemática que temos entre mãos.

Bibliografia

Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2012, (reimpressão).

Esteves de Oliveira, Mário/Esteves de Oliveira, Rodrigo, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos: Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais: Anotados”, Almedina, 2006, (reimpressão).

Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo.”, Almedina, 2.ª edição, 2009.

Sousa, Jorge de, “ Poderes de Cognição dos Tribunais Administrativos Relativamente a Actos Praticados no Exercício da Função Politica”, in Julgar, nº3, 2007.