(Cont). Como ficou
dito no primeiro post, cabe analisar a natureza jurídica desta figura.
Cabe, pois, fazer um breve excurso sobre o que se tem dito acerca desta matéria
para, no fim, tomarmos posição.
Ora, a doutrina encontra-se dividida nesta matéria. Uma
certa corrente doutrinária, encabeçada por Aroso
de Almeida[1] e
Rui Chancerelle de Machete[2]
entende que estamos perante um pressuposto
processual negativo de conteúdo específico.
Entende o primeiro dos Autores que “para que a impugnação
seja admitida, é necessário que o autor não tenha praticado, de modo espontâneo
e sem reserva, acto incompatível com a vontade de impugnar”[3].
Acrescenta que para o efeito “só uma aceitação livre, incondicionada e sem
reservas pode ser qualificada como aceitação do acto”[4].
Chancerelle de Machete [5]
alinha pelo mesmo diapasão: “a aceitação do acto é regulada na nossa lei como
um pressuposto processual, como um requisito negativo de legitimidade”. Para
chegar a esta conclusão o Autor distingue a aceitação do acto ou da pretensão
da renúncia ao direito de impugnar. A aceitação tem, no entendimento do Autor,
carácter e efeitos substantivos: “a
aceitação do acto administrativo, pese embora a origem processual do instituto,
tem a sua sede no direito substantivo”[6].
Sendo um acto de disposição de uma situação subjectiva que esteja na
titularidade do particular, “a falta de vontade de recorrer de que nos fala a
lei é uma consequência do desinteresse, do abandono do interesse legítimo ou do
direito”[7];
“é a posição substantiva que, ao extinguir-se, arrasta consigo a perda dos
meios da sua tutela processual”[8].
Já a renúncia à acção ou ao recurso contra determinado acto
administrativo constitui, no entendimento do Autor[9]
“uma manifestação unilateral da vontade pela qual se abdica daquele direito em
relação a uma determinada situação substancial”. Adianta que “não carece de
aceitação do réu ou da autoridade recorrida, nem tem efeitos translativos, mas
simplesmente abdicativos ou restritivos”[10].
Portanto, trata-se da “destruição da tutela jurisdicional que degrada o
interesse legítimo em simples interesse de facto, ou reduz a sua defesa aos
meios administrativos graciosos”[11].
Posto isto, dado que a aceitação implica a extinção substantiva do direito ou
interesse legalmente protegido, a sua consequência processual é a preclusão do
direito de impugnação judicial[12].
Uma outra orientação entende que estamos perante um
pressuposto processual autónomo. Sustentam esta posição Autores como Vieira de Andrade[13] e,
mais recentemente, Sandra Lopes Luís[14],
na sua tese de mestrado.
O primeiro dos Autores entende que para além de ser
diferente [a aceitação] da renúncia ao direito de impugnação[15]
“também, em rigor, não significa uma renúncia à posição jurídica substantiva,
devendo entender-se que se trata de um mero acto jurídico”[16].
Entende o Autor que estamos perante um efeito de “perda do direito” que a lei
impõem em face de uma atitude do particular de conformação com os efeitos
desfavoráveis do acto, i. é., “de uma aceitação voluntária do resultado (livre,
esclarecida, distinta de uma submissão ou do cumprimento forçoso) que se
explica por razões de economia processual, associadas não só à ilegitimidade ou
à desnecessidade de protecção judicial, mas também à estabilização dos efeitos
do acto administrativo”[17].
Conclui o Autor afirmando que “nessa medida, a aceitação do acto deve ser vista
como um pressuposto processual autónomo, distinto da ilegitimidade e da falta
de interesse em agir, devendo a «incompatibilidade com a vontade de recorrer»
ser apreciada normativamente, isto é, em função da «inadmissibilidade»
valorativa do recurso – por representar um «venire contra factum proprium» que
implicaria um uso emulativo ou abusivo do direito de acção”[18].
Idêntica posição foi adoptada por Sandra Lopes Luís, na sua tese de mestrado. Admitindo a
autora que não obstante a conotação processual que decorre da positivação da
figura da aceitação do acto administrativo, “a verdade é que em nossa opinião
tal instituto vai além de um mero instrumento processual”[19].
Para a referida Autora “a aceitação ultrapassa a ideia de
uma simples preclusão do direito de impugnação, configurando-se antes, como um
instituto de direito substantivo, que apresenta por isso importantes efeitos a
este nível, nomeadamente a extinção do direito ou interesse protegido e ainda
contribui para uma estabilização relativa dos efeitos do acto aceite na ordem
jurídica”[20].
Depois do caminho ensaiado na sua tese, a conclusão não constitui surpresa: “a
inserção sistemática da aceitação no âmbito processual, não leva a que essa se
reconduza a uma falta de interesse em agir ou antes a um requisito negativo de
legitimidade, mas pelo contrário configura-se como um pressuposto processual
autónomo”[21].
Reforça que “de facto, vemos a aceitação como algo que ultrapassa a simples
perda do direito de impugnação, isto é como uma figura de carácter
essencialmente substantivo que traduz um fenómeno autovinculativo do sujeito,
que o impede de agir em contrariedade com uma posição inicial, o que produz
efeitos tanto ao nível substantivo como processual (no que ao sujeito aceitante
respeita, implica a perda da posição jurídica substantiva e também o
correlativo direito de impugnação”[22].
A Autora termina afirmando que “a essência da figura, rectius, do seu carácter autovinculativo, mesmo quando analisamos
os seus reflexos ao nível do processo, somos levados a afirmar que esta facto
justifica uma autonomização da aceitação do acto administrativo ao nível dos
pressupostos processuais das partes”[23].
Por último, o Prof. Vasco
Pereira da Silva[24]
entende que estamos perante problema de
interesse em agir e não um caso de legitimidade,
sendo que a razão para esse tratamento “deslocado” (como legitimidade)
prende-se com os “traumas de infância difícil” do Contencioso Administrativo[25].
O facto de se tratar esse problema em sede de legitimidade e não de interesse
em agir prendia-se, segundo o autor, com a doutrina objectivista, que não
reconhecia o interesse em agir como pressuposto processual autónomo[26].
Ora, “afastados tais pressupostos objectivistas e delimitando-se a legitimidade
processual em razão da alegação da titularidade de direitos, não faz mais
sentido continuar a reconduzir a aceitação do acto a uma questão de
legitimidade”[27].
Concordando com Vieira de Andrade
em destrinçar a aceitação do acto do pressuposto da legitimidade, Pereira da Silva[28]
prossegue referindo que “não vejo quaisquer vantagens em autonomizar a
aceitação como pressuposto autónomo, antes me parece mais adequado a recondução
da questão ao interesse em agir, em termos similares ao processo civil”.
Salienta que o que se verifica nestes casos é que ou existe uma declaração
expressa de aceitação (56/1 CPTA) ou ela está implícita na prática espontânea e
sem reserva de facto incompatível com a vontade de impugnar (56/2 CPTA) sendo
que nestes casos o particular perdeu o interesse na impugnação do acto
administrativo[29].
Remata afirmando que “isso não impede que (v.g., alteradas as circunstâncias em
que foi admitida a declaração ou adoptado o comportamento), estando a correr os
prazos para impugnação, o particular não possa revogar tal declaração ou
alterar o referido comportamento, em virtude de um qualquer efeito preclusivo
do direito de agir em juízo”[30].
Enunciadas estas posições, cabe tomar posição. Ora,
relembramos que o interesse processual consiste na necessidade de usar o
processo, i. é., exprime a necessidade ou a situação objectiva de carência de
tutela judiciária por parte do autor face à pretensão que deduz (ou do reu,
face ao pedido reconvencional)[31].
Aplicando esta dissociação ao Contencioso Administrativo, podemos afirmar que o
Autor poderá ter legitimidade – alegando ser o titular da relação material
controvertida (9º CPTA) – mas não ter interesse processual na medida em que não
tem necessidade de lançar mão da acção. Cremos que esta é a posição que melhor
se quadra com o normativo legal. Em primeiro lugar qualificar este pressuposto
como um requisito negativo, reconduzindo-o à legitimidade é colocar no âmbito
relacional aquilo que é estritamente uma necessidade pessoal, i. é., a
necessidade de se verificar os requisitos do artigo 56 do CPTA para que se não
precluda o direito de impugnação. Se o sujeito pagou determinado valor mesmo em
desacordo, embora não o manifestando por qualquer forma, a lei entende que ele
não quis lançar mão da acção, fazendo cair
o seu direito de impugnação, sendo este, porém, revogável nos termos
descritos por Pereira da Silva.
Inferir daqui que não há legitimidade – “requisito negativo” – não faz qualquer
sentido, porquanto podemos ter legitimidade mesmo sem ter o direito substantivamente: há apenas que
alegá-lo, nos termos do art. 9.º. A preclusão do direito de acção significa,
pois, que não estamos perante um problema relacional mas sim que o sujeito se
conformou com o seu conteúdo, abdicando de recorrer.
Também não é satisfatória a tese do pressuposto processual
autónomo. Esta tese alicerça-se no facto do comportamento contraditório
posterior de quem aceitou o acto (Vieira
de Andrade) não se quadrar com nenhum outro pressuposto processual. Summo rigore, o que esta tese defende é
que para chegarmos à questão de mérito da acção não podemos estar perante um
dos tipos de abuso de direito (Supressio,
como vimos no post anterior), erigido
aqui enquanto pressuposto processual. No entanto, a questão do comportamento
contraditório ou não, conformando um abuso de direito, é uma “questão de
direito” a ser decidida precisamente em sede de conhecimento do mérito. Não
vemos qualquer vantagem em autonomizar em verdadeiro pressuposto processual autónomo a aceitação do acto.
Por estas razões, parece ser melhor a teoria do interesse em agir. Se o sujeito aceitou
o acto, precludindo-se, assim, o seu direito de impugnação, é porque em
princípio ele recusou lançar mão da garantia jurisdicional. Se vem posteriormente
a agir de forma contraditória a hipótese até pode configurar um abuso de
direito: mas em sede de mérito; não de forma.
Renato de Melo Pires, ST8, nº18366
Bibliografia Consultada:
Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2012 (reimp.)
Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa. Lições,
Almedina, 11.ª ed., 2011,
Luís, Sandra Lopes, A aceitação do Acto Administrativo.
Conceito, fundamentos e efeitos, Lisboa, s.n., 2004
Machete, Rui Chancerelle de, Sanação (do acto administrativo inválido).
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública,
Lisboa, I.N.A, 1994
Marques, João Paulo Remédio, A acção declarativa à luz do Código Revisto,
Coimbra Editora, 3ª ed., 2011
Oliveira, Mário Esteves de / Oliveira,
Rodrigo Esteves de, Código
de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais Anotados, I (com colaboração de Gonçalo Guerra
Tavares, Nuno Monteiro Dente e Alexandre Esteves de Oliveira), Almedina, 2006
(reimp. da edição de Novembro de 2004)
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo,
Almedina, 2.ª ed., 2009
Sousa, Marcelo Rebelo de / Matos, André
Salgado de, Direito
Administrativo Geral. Actividade Administrativa, III, D.Quixote, 2.ªed.,
2009
Vasconcelos, Pedro Pais de, Teoria Geral do Direito Civil, Almedina,
5.ª ed., 2008
[1] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2012 (reimp.), p. 316
[2] Rui Chancerelle de Machete, Sanação (do acto administrativo inválido).
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública,
Lisboa, I.N.A, 1994, p. 340.
[3] Aroso de Almeida, op. cit. cit., p. 316.
[4] Idem, op. cit., cit., p. 316.
[5] Chancerelle de Machete, Sanação (do acto administrativo inválido). Separata
do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública, Lisboa,
I.N.A, 1994, cit. p. 340.
[6] Foi em Itália que se
construiu esta figura, por via de adaptação do Processo Civil, esta figura.
Veja-se Vieira de Andrade, op. cit., p. 266 nota 720 e Chancerelle de Machete, Sanação (do acto administrativo inválido).
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública,
Lisboa, I.N.A, 1994, p. 339 e ss.
[7]
Chancerelle de Machete, op. cit., cit., p. 341.
[8] Idem, op. cit., cit., p.
341.
[9] Idem, op. cit., cit., p.
337.
[10] Idem, op. cit., cit., p.
337.
[11] Idem, op. cit., cit., p.
341.
[12] Idem, op. cit., p. 342.
[13] José Carlos Vieira de Andrade, Justiça Administrativa. Lições,
Almedina, 11.ª ed., 2011, p. 267.
[14] Sandra Lopes Luís, A aceitação do Acto Administrativo. Conceito, fundamentos e efeitos,
Lisboa, s.n., 2004, p. 220 e ss.
[15] Discordando, assim, de
Chancerelle de Machete.
[16] Vieira de Andrade, op. cit., cit., p. 266.
[17] Vieira de Andrade, op. cit., cit., p. 267.
[18] Idem,
op. cit., p. 267.
[19] Sandra Lopes Luís, A aceitação do Acto Administrativo. Conceito, fundamentos e efeitos,
Lisboa, s.n., 2004, cit. p. 222
[20] Idem, op. cit., cit. p.
222.
[21] Idem, op. cit., cit. p.
223.
[22] Idem, op. cit., cit. p.
223.
[23] Idem, op. cit., cit. p. 223.
[24] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, Almedina,
2.ª ed., 2009 pp. 372 e ss.
[25] Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo,
Almedina, 2.ª ed., 2009 pp. 372-374.
[26] Cf. Pereira da Silva, op. cit., p. 373.
[27] Idem, op. cit., cit. p. 374.
[28] Idem, op. cit., cit. p. 374.
[29] Idem, op. cit., p. 374.
[30] Idem, op. cit., cit. p. 374.
[31] João Paulo Remédio Marques, A acção declarativa à luz do Código Revisto,
Coimbra Editora, 3ª ed., 2011, p. 406.
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