Este trabalho
surge na sequência da curiosidade que nos despertou este art. 56 do Código de
Procedimento nos Tribunais Administrativos[1],
nomeadamente saber em que se materializa um “facto incompatível com a vontade
de impugnar”. Portanto, vamos abordar neste post
a questão da aceitação tácita e dos valores subjacentes a este instituto,
ficando reservado para um segundo post
a análise da sua natureza jurídica[2].
Dispõe o art. 56 do CPTA[3],
no seu número 1 que “não pode impugnar um acto administrativo quem o tenha
aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado”; o seu número 2 densifica a aceitação tácita, afirmando
que “a aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto
incompatível com a vontade de impugnar”[4].
Antes de analisarmos de forma sumária a aceitação tácita
cabe dizer, antes de mais, que a aceitação expressa
do acto é “aquela que resulta de uma declaração com esse objecto”[5],
podendo ser feita oralmente ou por escrito desde que devidamente comprovada[6].
Trata-se de uma manifestação de vontade positiva (217/1, 1ª parte do Código Civil) em que se concorda com
o conteúdo do acto administrativo.
Posto isto, vamos proceder então à análise deste número 2
do art. 56. Literalmente, o que nos fornece o artigo? Diz-nos apenas que a
aceitação tácita deriva de um facto incompatível com a vontade de impugnar.
Essa “vontade incompatível com a impugnação” deve ser (i) espontânea e (ii) sem
reserva. Na sua Dissertação de Mestrado, Sandra
Lopes Luís[7] refere
que a aceitação tácita “consiste no comportamento de um sujeito do qual se
deduz indirectamente uma manifestação de vontade no sentido de acolher um
determinado acto administrativo”. Portanto, estamos perante um comportamento que
vai no sentido de que o seu autor se conformou com os efeitos do acto
praticado, rectius, que se quisesse
impugnar, não se praticariam tais factos ou fariam tais declarações[8].
Portanto, estaremos perante um comportamento que, embora não o demonstrando
expressamente – aí estaríamos no âmbito ta declaração expressa – se deduz, do
ponto de vista fáctico, que aquela conduta é contrária a quem mostra uma
intenção de impugnar.
Esta “incompatibilidade” há-de significar uma contrariedade
ou uma “inconciabilidade”[9]
entre duas situações, uma contradição entre duas realidades opostas, segundo o
qual a subsistência de uma implica a preclusão da outra.
Avançando um pouco mais, não basta um simples “facto
incompatível com a vontade de recorrer”. Temos de retirar desse facto uma manifestação de vontade[10],
rectius, manifestação de vontade de
aceitar o acto. Portanto, como já referimos acima, não há qualquer obstáculo buscarmos
o subsídio do art. 217/1 do CC para densificar este comportamento: portanto, só
podem configurar uma aceitação tácita os comportamentos dos quais se possam
inferir uma declaração tácita de
vontade, concretizada a partir da noção civilística[11].
Posto que ficou esclarecida a noção deste facto incompatível, cabe dizer ainda que
a lei exige que tal aceitação seja espontânea e sem reserva. Deve ser espontânea conquanto as causas que
levam um sujeito a agir de certo modo partem exclusivamente da sua vontade, sendo independentes de
qualquer circunstancialismo externo que o leve a actuar nesse sentido; devem,
portanto, ser assumidas de livre vontade e não em situações de necessidade, com
o propósito de evitar males maiores do que aqueles que a não impugnação do acto
traria[12].
Neste tipo de situações logicamente que não podemos deduzir uma manifestação de
vontade de aceitar o acto: tal comportamento não foi, em rigor, espontâneo;
foi, sim, determinado por uma situação de necessidade ou então com o intuito de
evitar um mal maior. Como refere a Autora[13],
vários foram os casos apontados pela nossa jurisprudência em que se excluiu a
consideração de um comportamento como aquiescente/de aceitação pela ausência do
carácter da espontaneidade, nomeadamente ao nível do Direito Fiscal.
Por exemplo, o pagamento atempado de um imposto não
implica, per se, a aceitação do
montante exposto no conteúdo do acto de liquidação: em primeiro lugar porque
tal comportamento surge para evitar os
incómodos[14] e prejuízos que poderiam advir de uma
execução coerciva; em segundo lugar porque o nosso Processo Tributário está
estruturado no sentido de que o contribuinte deverá pagar primeiro e reclamar
depois.
Quanto a este pressuposto resta acrescentar que são naturalmente
aplicáveis os artigos 240 e seguintes do Código Civil. P. ex., se o sujeito for
coagido a aceitar o acto naturalmente que essa declaração de aceitação não é
espontânea, no sentido acima indicado.
A lei exige ainda que a prática do facto incompatível com a
vontade de recorrer esteja presente uma “ausência
de reserva”. Uma actuação sem reserva significa que dela “deve decorrer uma
vontade inequívoca de se aceitar um determinado acto administrativo”[15],
ou seja “deve tratar-se de um comportamento que não deixe margem para dúvidas
da existência de uma vontade de acatar integralmente o conteúdo de um acto e
das determinações nele contidas”[16].
Há, pois, que interpretar o comportamento do sujeito, para dele retirarmos uma
unívoca manifestação de vontade de aceitar. É nesta sede que se coloca a
questão de saber se a existência de uma reserva escrita - havendo uma conduta
concreta que seja incompatível com a
vontade de impugnar -, revela a aceitação do acto, i. é., se será
suficiente para deitar por terra o efeito preclusivo da aceitação do acto[17].
A resposta a esta questão deve ser
negativa. Nesta situação estamos perante dois comportamentos contraditórios:
a manifestação de aceitar o acto não é inequívoca mas, diríamos nós, é “equívoca”.
Como tal, é feita com reserva, pelo que deve excluir-se a sua aceitação. O
resultado final é simples: não se verifica o efeito preclusivo enunciado no
art. 56 do CPTA.
Para encerrar a análise deste número 2, uma nota final
ainda. O art. 56/2 do CPTA enuncia um verdadeiro critério legal de
interpretação. Desta forma colocar-se-á a questão de saber que a tipo de
vontade (declaração) se está o legislador a referir. No caso concreto o
legislador deve atender ao subjectivismo/estado de consciência do sujeito ou
antes deve optar por um critério objectivo, desprendido de considerações
psicológico-subjectivas? Ab initio,
uma coisa parece ser correcta: naturalmente que a análise dessa aceitação
resulta - insistimos - de um comportamento humano, pelo que os factores
subjectivos terão de ser tidos em conta. A questão coloca-se, isso sim, na forma de ter em conta essa mesma
vontade. E aí o critério deve ser normativo.
Há que perscrutar/identificar a tal vontade de aceitação, partindo do
comportamento do sujeito não com o intuito de apreender o seu estado
psicológico mas do que objectivamente se pode depreender, consoante o
entendimento que o homem médio ou observador típico teria dela[18].
Ou seja, procede-se a uma valoração
normativa (objectiva) desse estado subjectivo[19].
Qual é a ratio deste
art. 56? O legislador tem subjacente a ideia da defesa e ao mesmo tempo da
conciliação de vários valores do ordenamento jurídico. Estão em causa valores
como o Principio da Legalidade das actuações administrativas, o direito
fundamental à impugnação dos actos assim como os princípios da segurança
jurídica e da boa fé. De facto, cremos que a o princípio da segurança jurídica
é aquele que está mais presente neste artigo, na medida em que se pretende
evitar uma conduta contraditória do
titular que depois de uma prolongada abstenção (aceitação) venha exercer esse
direito[20]:
estamos perante a um dos tipos de abuso de direito, a Supressio. Dizer também, a este respeito, que esta figura também
está presente no art. 681/2 do CPC, que dispõe que “não pode recorrer quem
tiver aceitado a decisão depois de proferida”. É a mesma ideia de estabilização
de efeitos e de segurança jurídica que preside a este preceito.
Analisadas estas questões, um segundo post irá versar autonomamente sobre a natureza jurídica desta figura.
Renato
de Melo Pires, ST8, nº18366
Bibliografia
Consultada:
Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2012 (reimp.)
Andrade, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa. Lições,
Almedina, 11.ª ed., 2011,
Luís, Sandra Lopes, A aceitação do Acto Administrativo.
Conceito, fundamentos e efeitos, Lisboa, s.n., 2004
Machete, Rui Chancerelle de, Sanação (do acto administrativo inválido).
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública,
Lisboa, I.N.A, 1994
Marques, João Paulo Remédio, A acção declarativa à luz do Código Revisto,
Coimbra Editora, 3ª ed., 2011
Oliveira, Mário Esteves de / Oliveira,
Rodrigo Esteves de, Código
de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais Anotados, I (com colaboração de Gonçalo Guerra
Tavares, Nuno Monteiro Dente e Alexandre Esteves de Oliveira), Almedina, 2006
(reimp. da edição de Novembro de 2004)
Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo,
Almedina, 2.ª ed., 2009
Sousa, Marcelo Rebelo de / Matos, André
Salgado de, Direito
Administrativo Geral. Actividade Administrativa, III, D.Quixote, 2.ªed.,
2009
Vasconcelos, Pedro Pais de, Teoria Geral do Direito Civil, Almedina,
5.ª ed., 2008
[1] Doravante, apenas
“CPTA”.
[2] Sobre
esta matéria cf. Vasco Pereira da Silva,
O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise. Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo,
Almedina, 2.ª ed., 2009 pp. 372-374; Mário
Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2012 (reimp.), p. 316; Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de
Oliveira, Código de Processo nos
Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais
Anotados, I (com colaboração de Gonçalo Guerra Tavares, Nuno Monteiro Dente
e Alexandre Esteves de Oliveira), Almedina, 2006 (reimp. da edição de Novembro
de 2004), pp. 371-374; José Carlos Vieira
de Andrade, Justiça
Administrativa. Lições, Almedina, 11.ª ed., 2011, pp. 266-267; Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos,
Direito Administrativo Geral. Actividade
Administrativa, III, D.Quixote, 2.ªed., 2009, p. 75 e ss; Rui Chancerelle de Machete, Sanação (do acto administrativo inválido).
Separata do VII Volume do Dicionário Jurídico da Administração Pública,
Lisboa, I.N.A, 1994, pp. 327-343; Sandra
Lopes Luís, A aceitação do Acto
Administrativo. Conceito, fundamentos e efeitos, Lisboa, s.n., 2004, p. 62
e ss; João Paulo Remédio Marques, A acção declarativa à luz do Código Revisto,
Coimbra Editora, 3ª ed., 2011, pp. 406-409; Pedro
Pais de Vasconcelos, Teoria Geral
do Direito Civil, Almedina, 5.ª ed., 2008, pp. 274-275.
[3] Cabe dizer que este
artigo 56 do CPTA mantém intacto o regime do art. 47 do regulamento do STA e do
art. 827 do Código Administrativo. Dispõe tal preceito que: “Não pode recorrer
quem tiver aceitado, expressa ou tacitamente, o acto administrativo depois de praticado.
§ 1º. A aceitação
tácita é a que deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto
incompatível com a vontade de impugnar.
§ 2º. A execução ou acatamento por
funcionário não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado,
salvo se depender da vontade do executado a escolha de oportunidade da
execução”. Cf. Chancerelle de Machete,
op. cit., p. 340-341.
[4] O número 3 do art. 56,
que não vamos analisar, dispõe que “A execução ou acatamento por funcionário ou
agente não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo
quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução”. Aqui
a legitimidade dos funcionários ou agentes administrativos para impugnar os
actos que tenham executado ou acatado deriva do facto de eles terem o dever legal ou hierárquico dessa execução ou acatamento, de maneira a não colocar
em causa os interesses dos serviços. A aceitação do acto, nesta situação, não é
espontânea, feita com liberdade de
opção, valendo este nº 3, segundo Mário
Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, como “uma concretização da regra enunciada
no nº2” (Mário Esteves de
Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit., p. 373). Por fim, como alertam os referidos Autores, não
está aqui em causa a impugnação de ordens dos superiores hierárquicos em
matérias de serviço, pois que são actos internos; está aqui em causa, isso sim,
a impugnação de actos administrativos em
cuja execução eles participaram ou acataram, comportando-se de acordo com o
nesses actos se determinava (Idem, op. cit., p. 373).
[5] Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de
Oliveira, op. cit., cit. p.
372.
[6] “Independentemente de
o autor ter consciência de que tal declaração precludia o seu direito de acção”
(Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo
Esteves de Oliveira, op. cit.,
cit, p. 372).
[7] Sandra Lopes Luís, A aceitação do Acto Administrativo. Conceito, fundamentos e efeitos,
Lisboa, s.n., 2004, cit., p. 62.
[8] Cf. Sandra Lopes Luís, op. cit., p. 63 e Mário
Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit., cit, p. 373.
[9] Sandra Lopes Luís, op. cit., p. 66.
[10] De facto, seja a
aceitação expressa ou tácita, ela nunca deixa de manifestar uma determinada
conduta psíquico-volitiva: falhando este pressuposto nem teríamos aceitação (rectius, declaração no sentido do art.
217/1 CC).
[11] Para maiores
desenvolvimentos, Sandra Lopes Luís,
op. cit., p. 70.
[12] Cf. Sandra Lopes Luís, op. cit., p. 71 e Mário
Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit., cit, p. 373.
[13] Cf. Sandra Lopes Luís, op. cit., p. 72, nota 166.
[14] Itálico nosso.
[15] Idem, op. cit., cit. p.
73.
[16] Idem, op. cit., cit. p.
73.
[17] Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de
Oliveira, op. cit., cit, p.
373.
[18] Cf. Sandra Lopes Luís, op. cit., p. 76.
[19] Se bem que este
critério objectivo é temperado por algum subjectivismo, como refere Sandra Lopes Luís, quando se dispõe que
não pode ocorrer sem reserva. Como já vimos no texto, havendo reserva a
aceitação é, como referimos “equívoca”, pelo que não existe qualquer aceitação
(Sandra Lopes Luís, op. cit., p. 77 e ss).
[20] José Carlos Vieira de Andrade, op. cit., p. 267 e Pais de Vasconcelos, op. cit., p. 274.
Sem comentários:
Enviar um comentário