Função Política - A Ovelha Negra do Contencioso Administrativo?(Continuação) 

Tal como refere Mário Aroso de Almeida, não existe nenhum preceito legal que densifique de forma expressa o conceito de actos políticos, contrariamente ao que sucede com os actos legislativos que encontram a sua forma prevista e delimitada pelo artigo 112.º da CRP.

Contudo, apesar desta omissão, não deixa este de ser um problema a resolver quotidianamente pelos tribunais administrativos, muitas vezes no decorrer de processos urgentes, a dirimir em prazos curtíssimos.

O que é, afinal, um acto praticado no exercício da função politica?

Como aconselha Jorge de Sousa, a análise do artigo 197.º da CRP constitui um excelente ponto de partida para respondermos a esta questão.

De facto, neste artigo são enumeradas competências do Governo, no exercício de funções politicas. Esta enumeração não é, todavia, taxativa, tal como se infere da sua alínea j), não limitando tais competências àquelas concedidas pela Constituição.

Assim, perante tal margem de liberdade de conformação, não podendo considerar-se exclusivamente a conjectura constitucional, torna-se necessário recorrer à doutrina e jurisprudência, que ao longo dos tempos se têm esforçado no sentido de alcançar uma fórmula abstracta que dê solução a este problema.

No que diz respeito à doutrina, as posições, no geral, convergem na atribuição da qualificação de actos políticos apenas àqueles praticados por órgãos superiores do Estado, tendo por objectivo a definição primária dos fins e interesses principais da comunidade, através da livre escolha dos meios adequados para os atingir.

Contrapostos a estes estão os actos administrativos, reconduzidos a uma actividade secundária de natureza executiva, tendente a satisfazer necessidades colectivas previamente definidas no âmbito da actividade politica.

A jurisprudência tem-se pronunciado no mesmo sentido, tal como se afere da leitura de diversos acórdãos, sendo de apontar o mais recente, de 23/09/2003, recurso nº1087/03 do Supremo Tribunal Administrativo, que considera que a função politica se traduz “ na actividade tendente a implementar a aplicação da lei pela Administração, de harmonia com determinada orientação baseada, em regra, em certo corpo de doutrina, ou seja, a definir primária e globalmente o interesse público, a interpretar os fins do Estado e escolher os meios em cada momento adequados à sua prossecução”.

Adopta-se assim um conceito restrito de acto praticado no exercício da função politica.

Ora, para aplicação prática das questões abordadas nestas duas entradas, examinemos então o acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, de 22/10/2012, processo nº 08872/12, na parte que nos concerne.

O que está em causa, neste caso, é um pedido de indemnização por parte do Município da Horta contra o Estado, nos termos do artigo 15.º nº1 da Lei 67/2007, tendo por base a omissão de inscrição nas Leis do Orçamento de Estado para 2009, 2010 e 2011 das despesas relativas às transferências financeiras que caberiam àquele Município.

O acórdão recorrido considerou que tal omissão seria responsabilidade da Assembleia da República, tratando-se assim de um acto legislativo, estando excluída a sua apreciação pelos tribunais administrativos, nos termos do artigo 4.º nº/2 alínea a) do ETAF.

Não se conformando com esta decisão, vem o Ministério da Horta afirmar, em sede de recurso de revista, que a apreciação da responsabilidade extracontratual do Estado não se encontra excluída do âmbito de jurisdição administrativa por força do artigo acima mencionado, mas sim incluída, conforme o disposto no artigo 4.º n.º 1 alínea g) e h) do ETAF.

O Tribunal vem então a decidir pela improcedência deste recurso, considerando que :

          1)     “A omissão em causa, na medida em que se traduz na não atribuição de dinheiros do Estado às Autarquias Locais, numa relação financeira interna entre órgãos do Estado, sem qualquer repercussão directa nos direitos dos cidadãos, tem a natureza de uma opção de política económico-financeira (…) ”

        2)     “Destes dois normativos [4.º nº1 alínea g) e 4.º nº2 alínea a) ETAF] decorre que não pertence aos tribunais administrativos conhecer da impugnação de actos praticados no exercício de “funções políticas”, nem da propositura de acções para efectivação da responsabilidade civil, resultante do exercício de funções políticas (…) ”

      3)   “São, assim, os tribunais administrativos incompetentes em razão da matéria para apreciar e decidir a presente acção.”

Embora este acto tenha sido correctamente qualificado como acto político, a solução que se dá ao caso não me parece ser de acompanhar, já que é tomado como critério delimitador da aplicação do artigo 4.ºnº1 alínea g) do ETAF a natureza do acto praticado, quando este tem como único elemento definidor, tal como exposto na entrada anterior, apenas a qualidade de pessoa colectiva de direito público a quem pode ser imputada a responsabilidade extracontratual.

Assim, e abstraindo-nos da questão que se levanta em torno do artigo 15.º da Lei 67/2007, relativamente ao facto deste apenas se poder aplicar perante a ocorrência de danos na esfera jurídica de particulares (o que neste caso não se verificava), os tribunais administrativos seriam competentes para a apreciação de tal pretensão indemnizatória.