As actuações informais da Administração Pública

    Com o surgimento do Estado Social de Direito a Administração passa de autoritária a prestadora, dando origem a novas formas de agir não autoritárias. Estas novas formas de agir caracterizam-se por serem modos de actuação unilaterais, que se traduzem numa busca de consenso entre a Administração e os particulares. Esta consensualização vai ocorrer através das actuações informais, procurando-se por esta via uma aceitação antecipada das decisões da Administração.

     No Estado Pós-social, que nasce na década de 70 e vinga até hoje, estas actuações surgem com abundância, visto que há uma tendência de substituição dos métodos impositivos por estratégias de negociação. As actuações informais demonstram que a Administração não detém o monopólio de todos os interesses em jogo na actividade administrativa, existindo assim um modelo de cooperação entre interesses públicos e privados que, não podendo assentar em procedimentos formais rígidos, expressa a preferência da Administração pela persuasão, não coerção, e pelos mecanismos de negociação.

    Como exemplos de actuações informais temos as recomendações, informações e advertências prestadas pela Administração, e ainda os acordos entre esta e os particulares. Estes acordos são muito comuns em áreas como o Direito do Ambiente ou do Urbanismo. Por exemplo, veja-se um caso em que a Administração exija como condição de atribuição de uma licença ambiental a adopção pelos interessados das condições normativas em vigor. Deste modo, estes acordos revelam-se capazes de responder às novas exigências para as quais as estruturas legais existentes não apresentam resposta eficaz. Informal será tudo o que não se possa conduzir a uma forma jurídica, isto é, todas as actuações que não se enquadram nas típicas categorias de agir administrativas. Assim, estas formas de actividade administrativa não estão expressamente reguladas pelo Direito. Há Autores que caracterizam a figura das actuações informais, como uma categoria autónoma dos modos de agir da Administração. Há ainda outra doutrina que sustenta que não são autónomas mas que são característica de actos administrativos. Como foi referido, estas formas de actuação não estão previstas, reguladas pelo Direito. Não se lhes pode aplicar, à partida, o regime procedimental de nenhuma das formas de agir da Administração, porque não gozam das características principais de nenhuma destas formas. Mais ainda: o Direito não lhes concede uma habilitação específica que as fundamente e lhes fixe um procedimento.

    Em relação à sua eficácia, a doutrina discute se estas actuações têm um conteúdo jurídico, isto é, se produzem efeitos valorados pelo Direito, ou um conteúdo meramente fáctico. Apresentando a opinião da Dra. Sandra Lopes Luís, esta afirma que têm um conteúdo jurídico. Ao nível das informações, recomendações e advertências, estas têm conteúdo jurídico porque condicionam comportamentos jurídicos, ou seja, exercem uma influência na tomada de decisão, têm como finalidade fazer com que os seus destinatários adoptem determinadas condutas. Deste modo, são valoradas pelo Direito porque, em alguma medida, auto-vinculam o órgão administrativo ao conteúdo do acto que emitiu. Assim, produzem efeitos internos para os seus autores. Em relação aos acordos e negociações informais, também detém conteúdo jurídico porque condicionam comportamentos futuros e determinam uma exigência de respeito por princípios jurídicos, como o da boa-fé ou da tutela da confiança. Deste modo, as actuações informais produzem efeitos jurídicos, todavia de fraca densidade vinculativa, pois não geram uma vinculação directa dos seus intervenientes.

   De que modo é que estas actuações informais podem ser controladas jurisdicionalmente? O artigo 268º/4 da CRP consagra o princípio da tutela jurisdicional efectiva. Logo, estão assegurados os meios processuais para os particulares efectivarem essa tutela. No CPTA, tal segurança encontra-se no artigo 2º. Assim, mesmo tendo carácter informal, estas actuações não escapam ao controlo dos tribunais, efectivando o nosso sistema de um contencioso de plena jurisdição. Há uma certa abertura do contencioso administrativo a estas actuações informais. Se considerarmos que estas actuações detêm algumas características dos actos administrativos, podemos enquadrar as actuações informais unilaterais no regime do acto administrativo. Por exemplo, em sede de impugnação do acto, numa acção administrativa especial, podemos enquadrá-las no artigo 46º/2, a). Ainda no artigo 51º/1, referente aos actos impugnáveis, onde se refere "eficácia externa" do acto, retira-se que o acto produz efeitos em relação aos particulares, e não somente nas relações intra-pessoais entre os órgãos da Administração. Onde refere "lesar direitos e interesses particulares", enquadra-se os actos administrativos definitivos e executórios que lesem direitos dos particulares.

    Muito importante é analisar o artigo 52º, na esteira do artigo 268º/4 da CRP, onde as actuações informais podem também enquadrar-se, visto não estarem sujeitas aos pressupostos procedimentais do acto administrativo. Assim, cabem na expressão "independentemente da sua forma", esticando-se esta expressão à ausência total de forma, que caracteriza as actuações informais. As actuações informais podem ainda ser apreciadas em sede de acção administrativa comum, enquadrando-se no artigo 37/2 a) ou e).

    Concluindo, deve referir-se que as actuações informais podem trazer vantagens, já que permitem colmatar lacunas resultantes do uso de instrumentos formais que hoje podem revelar-se inadequados e insuficientes para resolver problemas de certos domínios emergentes, como o Direito do Ambiente. Mas, naturalmente, "não há bela sem senão", já que estas actuações podem trazer também desvantagens e representarem um perigo para a actividade administrativa e seus princípios jurisdicionais. Pois estas actuações, como não estão consagradas pelo Direito, podem violar a lei, lesar certos princípios e valores, como o princípio da transparência, ou da igualdade ou da imparcialidade e, podem ainda, implicar a desconsideração de interesses de terceiros, naquelas situações em que o conteúdo do acto foi previamente negociado. Assim, como limites a estes actos têm de ser respeitados os direitos fundamentais, os valores constitucionais e ainda os princípios gerais da actividade administrativa. Estes limites traduzem-se, afinal, numa concretização da sujeição destas actuações ao bloco de legalidade em geral.

   Poderá perguntar-se então: não serão estes limites demasiados amplos e de difícil concretização, já que ainda dão uma larga margem de manobra à Administração, que não se encontra limitada por proibições legais? A existência concreta destas proibições não iria comprometer a eficácia destas actuações, já que a sua informalidade pretende evitar procedimentos rígidos e morosos?

Bibliografia:

-Vasco Pereira da Silva, Em busca do acto administrativo perdido, Edições Almedina.

-Coordenação de Vasco Pereira da Silva, Novas e velhas andanças do Contencioso Administrativo, Estudos sobre a Reforma do Processo Administrativo. Texto de Sandra Lopes Luís As actuações informais da Administração Pública - breves considerações. Edições AAFDL, 2005.