Uma das
questões que vem motivando dissenso doutrinário no contencioso administrativo
português contemporâneo é a da relevância a dar e, sobretudo, a que título, à
figura da aceitação do acto administrativo.
Genericamente,
a aceitação do acto administrativo corresponde à ideia de preclusão do direito
à impugnação do acto administrativo pelo sujeito que com ele se conforme.
A transposição (e positivação) da figura da aceitação
do Direito Processual Civil (prevista como aceitação da decisão judicial no
art. 681º CPC) para o Direito Administrativo constituiu uma originalidade por
parte do legislador português (que o previu primeiro no art. 827º do Código Admnistrativo de 1940 e depois no
art. 47º do Regulamento do Supremo Tribunal de Justiça de 1957).
No âmbito civil, o instituto encontra consagração
legal também nos ordenamentos juridicos francês, italiano, alemão e espanhol. A
transposição do instituto para o Direito Administrativo decorreu, em Itália
(único ordenamento jurídico para além do português onde se admite a relevância
da aceitação do acto no contencioso administrativo), de uma orientação
jurisprudencial e doutrinária, não havendo qualquer norma administrativa que expressamente
o preveja. Os art. 56º CPTA, e 53º/4 CPA, que o repete sucintamente, são hoje,
portanto, repositório legal único da aquiescência.
Dita o
art. 56º CPTA, no seu nº1, que o sujeito fica impedido de impugnar um acto
administrativo que tenha aceitado, de modo expresso ou tácito. No seu nº2,
define o modo tácito de aceitação: “a prática espontânea e sem reserva, de
facto incompatível com a vontade de impugnar.”.
Da letra da lei retira-se que, dentro da noção de aceitação, cabem dois elementos: a
existência de uma manifestação de vontade e de um acordo com o conteúdo do
acto.
A vontade de aceitação do acto praticado pela
Administração revelada pelo sujeito será enformada por um comportamento/conduta
humana com um determinado conteúdo comunicativo que é juridicamente atendido. O
acordo com o conteúdo do acto aceite consistirá numa conformação por parte do
agente com a sua situação.
A aceitação surge, assim, como uma relevante peça
desse puzzle que é o contencioso administrativo. Toda a doutrina lhe reserva a
devida importância, encaixando-a, porém, em diferentes lugares.
Antes da subjectivização do contencioso
administrativo, não eram, ao particular, reconhecidos direitos face à
Administração. O interesse em agir, hoje pressuposto processual autónomo, era
absorvido pela legitimidade (vista como interesse directo, pessoal e
legítimo). Dentro desta lógica, a tradicional doutrina
enquandrava a aceitação no âmbito do pressuposto legitimidade.
Rui Machete é um dos Autores que aponta a aceitação do acto administrativo
como estando contida na legitimidade. O Autor toma o instituto enquanto
requisito negativo do pressuposto processual da legitimidade e diz traduzir-se
a aceitação do acto desfavorável numa abdicção do interesse do particular à sua
disciplina favorável, isto é, numa renúncia ao interesse legítimo de impugnar.
Com o abandono do dogma objetivista, a legitimidade
processual passou a reportar-se à alegação de um direito, tendo-se dela cindido,
consequentemente, o interesse em agir, autonomizando-se como pressuposto.
Já dentro da lógica subjectivista, Vieira de Andrade, não pondo em causa a
distinção entre legitimidade e interesse em agir, considera dever a aceitação
ser tomada como autónomo pressuposto.
O Autor caracteriza a figura como um fenómeno
autovinculativo de estabilização dos efeitos do acto que, por efeito da lei,
implica a perda da possibilidade de o impugnar, independentemente de o
particular ter ou não querido efectivamente a produção desse resultado.
É esta ideia de estabilização das relações
administrativas que, para Vieira de
Andrade, sustenta a suficiente importância da aceitação do acto para que
se autonomize como condição de procedibilidade da acção de impugnação do acto
administrativo.
No campo jurisprudencial temos, no sentido desta
última opinião, o Acordão do Tribunal
Central Administrativo do Sul de 04/03/2010 (Rec. 02745/07). Este acordão veio
afirmar que «a aceitação tácita do
acto administrativo é um pressuposto processual autónomo que implica a
impossibilidade de impugnação ou a ilegitimidade superveniente, consoante a
aceitação ocorra após a prática do acto, mas antes da propositura da acção, ou
já na pendência desta.”
Diferentemente, Vasco
Pereira da Silva, concordando com Vieira
de Andrande quanto à autonomia do interesse em agir, discorda já do
passo seguinte dado pelo Autor.
De facto, Vasco
Pereira da Silva explica a colocação sistemática do art. 56º na
subsecção do CPTA relativa à legitimidade para impugnação de actos
administrativos recorrendo à ideia dos “traumas da infância difícil” do direito
administativo adjectivo. Como vimos, enquanto não se reconhecia um direito
subjectivo ao particular em face da Administração, a legitimidade era aferida
em termos de interesse; com o abandono desta concepção, deixou de fazer sentido
ligar interesse a legitimidade.
Contudo, do ponto de vista do Professor, já não
procede a ideia de que a aceitação deve ser integrada no interesse em agir. Isto
porque quando o destinatário do acto expresse uma vontade concordante
com o seu conteúdo, para Vasco Pereira da
Silva o que fica demonstrado é que o particular perdeu o interesse na
impugnação desse acto administrativo.
No entanto,
mesmo quando exista uma manifestação de vontade concordante com o acto, isso
não pode impedir que o particular – desde que ainda tempestivamente – possa vir
a revogar esse seu comportamento, por ter o mecanismo da aceitação sido
activado e seu o direito a agir em juízo ter precludido.
A ter-se a
aceitação como definitivamente impeditiva da impugnação, haveria, para o
Professor, uma clara violação do art. 268º/4 da Constituição. Existe um direito
fundamental de acesso a juiz administrativo que não pode ser simplesmente
suprimido pela subsunção a uma manifestação de aceitação (expressa ou, até,
tácita) de uma vontade subjectiva ou de um desinteresse em não vir a impugnar o
acto naquele momento aceite. É que a vontade ou o interesse de impugnar poderão
vir a formar-se em momento posterior. Por exemplo, se o Sr. A, por
desconhecimento, ingenuidade, inércia, etc., se conformar com o acto lesivo e
mais tarde vier a formar a vontade de o impugnar ou a ter conhecimento de que o
pode fazer, nada deverá obstar a que o faça. A sua conformação não deve comportar a renúncia peremptória
ao direito à acção consagrado na nossa Lei Fundamental.
A aceitação funciona,
a meu ver, como que uma renúncia antecipada ao direito a impugnar o acto administrativo lesivo, uma vez
que, embora o particular já possa exercer o seu direito quando se conforma com
a sua situação substantiva (o acto já foi praticado), o prazo dentro do qual o
pode fazer não correu ainda e a sua vontade pode, entretanto, mudar.
Se já no
direito civil existe uma forte aversão à renúncia antecipada a direitos (por
ser enformado por preocupações de protecção da parte mais fraca), por maioria
de razão esse raciocínio deve ser procedente no universo administrativo.
A ideia de
estabilidade e consolidação das relações administrativas, que preside à
construção de Vieira de Andrade, não
me parece ter força suficiente para se sobrepor à necessidade de manter aberta
a via contenciosa ao particular.
A lógica
do CPTA é um lógica de facilitação
de acesso à justiça administrativa. O erguer de uma tal barreira a montante da
acção tornando o acto inimpugnável consubstancia uma limitação incompreensível no
âmbito do subjectivizado contencioso administrativo.
A aceitação
não pode, portanto, ser vista como pressuposto autónomo nem como parte
integrante da legitimidade, mas sim como uma das facetas do interesse em agir,
como Vasco Pereira da Silva
defende.
E, a propósito, note-se que, mesmo no âmbito do
processo civil, de onde, como se viu, a figura foi importada, o interesse em
agir abarca a aceitação. Assim, e aceitando o paralelismo com o plano administrativo,
também ao interesse em agir se deve reconduzir a aceitação.
Tendo tudo isto em conta,
sou de opinião de que a questão de saber se houve ou não conformação com o acto
lesivo não é senão uma questão de interesse em agir. Perante os últimos
desenvolvimentos do contencioso admninistrativo, parece anacrónico aceitar mais
obstáculos ao acesso do particular à justiça administrativa. Um eventual ganho
em estabilidade dos efeitos dos actos na ordem juridica não é o argumento
decisivo.
A aceitação, deslocada na
sua integração sistemática, encontrará o seu lugar no seio do interesse em agir.
Filipa Teixeira
15 de Novembro de 2012
Bibliografia:
- LOPES LUÍS, Sandra, "A Aceitação do acto
administrativo", Tese de Mestrado em Ciências Jurídico-Políticas, FDL,
2008
- MACHETE, Rui,
“Sanação (do acto administrativo inválido)”, in DJAP, Vol. VII, Coimbra, 1996,
- PEREIRA DA SILVA,
Vasco, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise", Almedina, 2009,
- VIEIRA
DE ANDRADE, José Carlos, A justiça
administrativa (Lições), Almedina, 2006
- VIEIRA DE ANDRADE,
José Carlos Vieira, “Aceitação do acto
administrativo” in BFDUC, Volume
Comemorativo, Coimbra, 2003
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